IFCE社论:环境NGO发展需破几重围？

文/何平（国际中国环境基金会总裁）

　　有关调查显示，中国各类环保民间组织（NGO）从2005年的2760多家，发展到2013年的7880多家，9年增长了185%。尽管数量大幅增长，但环保民间组织的影响力和作用仍然非常有限，与严峻的环境形势不相匹配，与公众的期望也相距甚远。

活动经费严重缺乏

　　缺乏活动经费一直是制约中国环保NGO发展的主要因素。有关组织2008年的一次调查结果显示，在全国3539家环保组织（含港澳台以及国际组织驻华分支机构）中，有29％的环保机构没有专职人员，45％的机构没有办公场所，74％的机构没有固定经济来源。

　　目前的情况仍没有改观，年度经费超过百万的NGO组织，主要是几家京城老字号和南方一些比较活跃的NGO组织，而各地广泛分布的草根NGO组织，年均筹资只有几万元至几十万元不等。经费的缺乏直接影响项目和活动的规模和质量，也影响从业人员的素质和稳定性。

　　NGO组织的经费一般来自企业和个人捐赠、公益基金会支持和政府购买服务等方面。整体来说，国内企业和个人对环保领域的捐赠非常少，主要原因是国家没有相关的税收激励政策。企业和个人对一般NGO组织的捐赠无法得到税收优惠，这大大降低了捐赠的积极性。

　　公益基金会是环保NGO募集资金的主要渠道。不过，对于环保领域的需求容量而言，基金会的资助只能算杯水车薪。国内35家知名基金会联合成立的基金会中心网统计数据显示，全国21个省份共有64家环保领域基金会，其捐赠收入只占全国基金会总量的2％，公益支出仅占3％。而中国基金会最关注的社会问题前十位中，没有“环境保护”。

　　在环保NGO领域最活跃的，由国内企业家群体联合成立的阿拉善SEE基金会。自2008年开始资助环保NGO，截至2013年底直接投入资金4857.4万元，资助超过300个公益环保项目，但是这远远不能满足环保NGO发展的需求。

　　尽管这几年政府在倡导购买社会服务，民政部和一些地方政府也列出专门经费，但目前购买的社会服务主要集中在社会福利领域，基本上没有支持环保项目。

与政府缺乏互相信任和配合的机制

　　我国尚没有法律明确规范环保民间组织的权利和责任，NGO与各地政府的关系，基本上取决于地方管理机构对NGO的认识和态度。党的十八届四中全会强调，要加强社会治理。NGO是社会治理的基本载体，但很多地方的政府及环保部门对环保NGO缺乏信任，与环保NGO的合作一直处于被动状态，没有把环保NGO当作一支重要的环境治理力量，甚至有些地方还把环保组织视为“麻烦制造者”，对于环保组织的建议和监督行动十分反感。南方有一个民间组织发布了一些环保监测数据，对当地环境现状发出警告。而当地环保部门非但没有积极调查，反而给这个组织施加压力，强迫他们做检查。北京一个民间组织的定期记录周边河流污染状况的志愿公益活动，也被定性成非法集会，并拘留了两位组织者，在国内外造成不良影响。诸如此类的冲突，很大程度上源于地方管理部门对NGO缺乏必要的了解和信任，导致政府和NGO之间关系紧张。

　　政府和NGO关系紧张局面的形成，是因为缺乏对话和联动机制。环保部门缺乏与NGO的沟通意愿和动机，与NGO和群众进行对话常采取被动的态度，对NGO主动发起的交流和沟通意愿也往往持抵制态度。民间组织主动交流的申请很难被通过。长此以往，民众、社区组织等力量不仅无法发挥应有的作用，反而受到压制。

　　环保部门和NGO以及公众之间的想法不能充分沟通，环保部门和公众之间的信任度越来越低。环保NGO有沟通政府与公众的作用，但由于沟通渠道不畅，一些环保事件就演变成社会群体事件。在近年一系列的环保社会事件中，环保组织未起到缓冲的作用，没有建立与政府部门对话和联动机制。

　　当然也有例外，浙江环保厅主动对话环保NGO，建立对话机制，有效引导民间环保组织从监督走到参与。浙江环保厅在2012年成功将以环保联合会为龙头，以市民检查团、专家服务团、绿色文明宣讲团和环境权益维护中心为主体的“一会三团一中心”的环保公众参与模式推向了全省。

政府机构推动环保NGO走出困境

　　对于解决目前环保NGO的困境，有以下几点建议：

　　第一，扩大捐赠免税范围。

　　目前，在我国只有给少数国字号公益组织捐赠才能得到免税，这极大地限制了社会和企业参与公益活动的热情。大范围扩大捐赠免税范围，同时简化企业和个人捐赠免税的手续，NGO才能得到广泛的支持和稳定的经济来源，社会力量才能更有效的参与社会治理。

　　美国的个人和企业，只要捐给政府确认的免税公益组织，都可以得到税收的减免。根据有关部门2010年赴美国代表团的考察报告，2009年，美国慈善捐赠为3037.5亿美元，其中，个人捐赠占慈善捐赠总额的83%，基金会捐赠占13%，公司捐赠占4%。按家庭户数计算，65%的家庭都有捐赠。由此可见，美国的NGO经费主要来自公众。美国的这种捐赠机制，不但给NGO提供了稳定的经济支持，而且实现了社会财富的有序转移，相对富裕的人群通过捐赠给NGO，支持相对弱势的群体和公共服务，一方面个人精神得到满足，另一方面缓解贫富不均所带来的矛盾。这种机制造就了美国一大批慈善家，像卡内基，福特，比尔·盖茨，他们设立的基金会对美国的社会发展发挥了推动作用。资中筠先生2003年发表的《散财之道》，讲述了一个世纪以来美国几个较大的私人基金会对中国众多学科项目的关注与资助。而美国政府所做的只是制定了一项免税政策，提供了一个平台。

　　第二，设立专门的环境公益基金。

　　鉴于环境问题的严重性和紧迫性，政府的相关部门应当设立专门的环境公益基金，用于支持环保NGO的活动，包括宣传教育、公益诉讼、环境监测和能力建设等。社会组织可承担一部分政府委托或购买的服务工作，这样也可以减少政府部门的工作量。这项基金至少要有3亿～5亿的规模，运作和管理要公开透明。

　　德国的非营利组织大约有50万个，主体是社会福利服务。这么多非营利组织能够生存，主要得益于政府对社会福利服务采取直接补贴和社会保险的社会公共政策。德国社会福利服务组织的主要资金来自政府拨款，这个款项几乎占了德国非营利组织总收入的2/3。美国环保署也有多种专门的款项，NGO可以申请。政府从预算中划出专门的款项支持公益事业，由NGO实施，是发达国家通用的做法。

　　第三，尽快制定《结社法》，确定NGO的法律地位。

　　党的十八届四中全会提出了加强社会组织立法的要求。在法律层面明确公民最基本结社自由和权利的立法十分有必要，对民间组织的立法支持不仅是对公民基本权利的确认，也有助于培养更为高效的自主性服务型民间组织。民间组织应该享有和政府机构平等的权利，同是社会治理主体，只是具体责任不同，服务对象有别，这部法律将是社会治理和多元共治的基础。在《结社法》确认民间组织基本权利的前提下，其他相应的管理、运作和税务方面的法律法规也要进一步完善，政府对民间组织的管理应从目前控制性管理转变为服务型管理。

　　第四，建立政府机构和民间环保NGO之间信息分享和对话机制。

　　信息分享是政府机构和民间环保NGO合作的前提，环保部在2008年颁发了《环境信息公开办法》，但是，各地落实不平衡，个别地方有关部门主动公开环境信息不积极，对依申请公开的环境信息设置不合理的障碍。在新环保法强调公众参与的前提下，政府机构要依法扩大信息公开的范围，全面公开污染源的监管和排放信息。同时，要建立环境信息公开的评估和监督机制，明确法律责任。要利用微博、微信等社会化新媒体，实现更及时的信息传达和更平等的交流。

　　环保部门与环保NGO应建立固定的对话和交流机制，定期向环保NGO介绍本地区主要环境治理行动和进展，听取NGO的意见，了解NGO的活动。这种对话机制可多种多样，如一些地方试点的“圆桌会议”、“局长接待日”等。

　　社会问题，特别是环保问题，不能只靠政府的力量来解决，政府和社会力量的联动是中国环境质量改善的有效手段。环保NGO是社会力量参与环境治理的桥梁，政府相关部门应促进环保NGO的长足发展，壮大环保同盟军，开拓多元共治的局面。

责编：谢欧(新环境杂志)